Experiencias Mexicanas en la Privatización de Organismos Operadores de Agua

CONAGUA1

Por Gloria Tobón de Garza

Asociación de Usuarios del Agua de Saltillo AUAS, A.C.

  1. INTRODUCCIÓN

En las dos publicaciones anteriores de la revista Agua&Ambiente (abril y mayo de 2015), se presentó un breve resumen de la privatización y la remunicipalización de los organismos operadores de agua a nivel mundial. En este artículo revisaremos brevemente las experiencias de participación privada que han tenido lugar en nuestro país hasta la fecha.

  1. PARTICIPACIÓN PRIVADA EN LOS SISTEMAS DE AGUA

En México existen alrededor de 2500 organismos operadores (OO’s), cuyo desempeño es relativamente bajo en comparación con el de otros países de la OCDE, debido principalmente a: mala calidad de los servicios, pérdidas elevadas de agua (fugas), tarifas que no cubren la mayor parte de los costos y cuya recaudación es baja, costos de operación superiores a los ingresos y alta rotación de personal, entre otros. Las autoridades del agua en nuestro país han estado promoviendo la participación privada en los organismos operadores, con el objeto de aumentar las eficiencias y sumar recursos adicionales al subsector, principalmente, como se indica en los párrafos siguientes.

La Ley de Aguas Nacionales de 1992, que abrió paso a la participación privada en México, establece -en la fracción XIV de su artículo 9- que es atribución de “la Comisión (Nacional del Agua)”:

“Fomentar y apoyar el desarrollo de los sistemas de agua potable y alcantarillado…; contratar, concesionar o descentralizar la prestación de los servicios que sean de su competencia o que así convenga con los Gobiernos Estatales y, por conducto de éstos, con los Municipales, o con terceros”.

La CONAGUA ha estado promoviendo la participación de empresas privadas de agua en los organismos operadores, por medio de su programa “PROMAGUA”, creado en 2001, a instancias y con la ayuda de créditos concedidos por el Banco Mundial. Con el mismo fin se han modificado en los últimos años las leyes de agua de varios estados.

En los “Diagnósticos de Planeación Integral de los Organismos Operadores” que se llevan a cabo en la primera etapa de PROMAGUA, se recomienda “evaluar las condiciones técnicas, económicas y financieras del OO para determinar la conveniencia de promover una participación privada integral, como puede ser la Concesión o la Empresa Mixta”.139815920570

La propuesta de Ley General de Aguas, cuyo dictamen fue presentado al pleno de la Cámara de Diputados en marzo de 2015, tiene características más privatizadoras que la Ley de Aguas Nacionales de 1992, ya que en su artículo 80 señala:

“En el ámbito de su competencia, las autoridades deben fomentar la concertación y participación de los sectores social y privado en la prestación de los servicios públicos que prevé este Capítulo, en los términos que disponga la Ley…”

La participación privada en los sistemas de agua y alcantarillado se ha dado, hasta el momento, sólo en ocho ciudades mexicanas, PLANTAmediante tres esquemas diferentes: a) contratos de servicios (Cd. de México y Puebla); b) concesiones (Aguascalientes, Cancún/Isla Mujeres, Navojoa y Puebla), y c) empresas mixtas (Saltillo y Ramos Arizpe, Coahuila). Parte del sistema de agua de la Cd. de San Luis Potosí (Aguas del Poniente) es también manejado por una empresa privada desde 2012, mediante una concesión.

A continuación se presenta una breve descripción de los casos mencionados.

2.1 Contratos de servicios 

El primer contrato de este tipo, con una duración de 10 años, fue firmado en 1993 por el Depto. del Distrito Federal y cuatro empresas mexicanas –en sociedad con igual número de empresas extranjeras-, las cuales prestan el servicio en cuatro zonas de la ciudad. Dichas empresas son: Servicios de Agua Potable (cuyos accionistas son la constructora ICA y la francesa Générale des Eaux); Industria del Agua (conformada por Socios Ambientales de México y la inglesa Severn Trent); Tecnología y Servicios del Agua (sus accionistas son Bufete Industrial de México y la francesa Lyonnaise American Holding. Posteriormente Grupo Peñoles adquirió la participación de Bufete Industrial); y Agua de México (conformada por Gutsa y la inglesa United Utilitites).

Las actividades para las que fueron contratadas las empresas privadas se planearon en tres etapas: la primera consistía en actualizar la lista de usuarios, instalar medidores y trazar la red de tuberías; en la segunda se aplicaron nuevas formas de lectura de medidores del consumo de agua, emisión de boletas, formas de cobro y recaudación en el servicio de agua potable; y en la tercera se debería implementar el mantenimiento y la rehabilitación de la infraestructura con la detección y reparación de fugas, y la ampliación y rehabilitación de la red secundaria de agua potable.

Los contratos se reanudaron por primera vez, por cinco años más, en 2004. El 24 de abril de 2009 se determinó otorgar una prórroga a la concesión por un plazo de 17 meses. El 30 de septiembre de 2010 concluyó esta prórroga y se renovó por algunos meses más; a mediados de 2011 se volvió a renovar por tres años más. En mayo de 2014, el gobierno de Miguel Ángel Mancera propuso una Ley de Aguas que permitiría una mayor participación de la iniciativa privada. A la fecha (mayo de 2015), dicha ley no se ha aprobado. Funcionarios del Gobierno del DF han dicho que ” hay que esperar” a que se apruebe la Ley General de Aguas para ver sus impactos.

PROMAGUA 01

La CONAGUA (2010) considera que la gestión de los contratistas de los servicios de agua de la Cd. de México ha sido razonablemente exitosa, aunque no se ha cumplido con las metas establecidas en los tiempos previstos, pero se han incrementado los medidores instalados y los niveles de recaudación; se ha realizado un censo de usuarios y un catastro de redes, ha aumentado la recaudación y se han reducido las pérdidas físicas.

El otro contrato de servicios –con una duración prevista de 10 años- se firmó en la ciudad de Puebla, entre el Ayuntamiento y la empresa Consorcio Internacional de Medio Ambiente, S.A. de C.V. (formada por el Grupo ICA y Vivendi, S.A., con 50% de participación de cada empresa). Los servicios contratados fueron, entre otros: actualización del padrón de usuarios; suministro, instalación, mantenimiento y actualización de un sistema de cómputo para las operaciones comerciales; instalación, mantenimiento y reparación de medidores; cobranza del servicio y atención al público. El contrato, que empezó a operar en 2003, se rescindió en 2009 debido a “…la incapacidad del sistema para corregir sus problemas estructurales…” (CONAGUA, 2010).

2.2 Concesiones

De los cuatro organismos operadores en México que se han privatizado bajo el esquema de concesión, dos tienen ya más de 20 años en operación: el de Aguascalientes y el de Cancún/Islas Mujeres.

En la sección 3 de este artículo nos enfocaremos al análisis de la concesión del organismo operador de Aguascalientes, la cual, además de haber sido la primera experiencia a nivel nacional de privatización del servicio de agua, ha sido muy controvertida por diversas razones En relación a esta concesión se han realizado varias investigaciones académicas (p. ej., Caldera, 2006 y 2015 y Torregrosa et al, 2005), además de una auditoría ordenada por la autoridad municipal en 2012 (Calera, 2015b).

Por falta de espacio, sólo mencionaremos los siguientes aspectos relacionados con las demás concesiones:

  • ISLAMUEJRESEl caso de Cancún/Islas Mujeres, cuyo contrato se firmó en 1993 es atípico, porque el 80% de los ingresos del sistema provienen de compañías hoteleras, las cuales prácticamente sostienen la operación del sistema. Una revisión de la información disponible en internet indica que, con excepción de las publicaciones de la empresa, casi el 100% del resto se relaciona con aspectos negativos del sistema: quejas ante Profeco y severas críticas por altos cobros, ineficiencia y mal servicio. A pesar de esto, en diciembre de 2014 el Cabido aprobó en una sesión extraordinaria y cerrada -seis años antes de que venciera el contrato vigente- la extensión de la concesión hasta el año 2053.

 

  • CD MEXICOLa concesión pactada en 1996 entre Mexicana de Gestión del Agua (una empresa filial de TRIBASA de la Cd. de México) y el Mpio. de Navojoa se rescindió en 2005 (después de nueve años de gestión), debido al incumplimiento de la empresa con el contrato firmado (Gossler, 2009). Sobre este sistema no hay mucha información disponible; los documentos de CONAGUA no lo mencionan.

 

  • PUEBLALa concesión más reciente se firmó en 2014 entre el municipio de Puebla y el consorcio Concesiones Integrales, constituido por las empresas Grupo Financiero Monex (con 75% de las acciones), Eppcor (con 24.7%), Aguas de México (con 0.224%) y Ticsa (con 0.011%). La empresa concesionaria, que empezó a operar en Mayo de 2014, tiene actualmente el nombre “Agua de Puebla”. A pesar del corto tiempo de operación, se han presentado muchas quejas y amparos de parte de los usuarios, principalmente por aumentos de las tarifas de agua y cortes del servicio. No se han dado a conocer los documentos que se manejaron en el proceso de licitación, y tampoco el contrato firmado entre el municipio de Puebla y Consorcio Concesiones Integrales, ya que se consideran información reservada.

2.3 Empresas mixtas

018Hasta la fecha se han privatizado dos organismos operadores en México bajo el esquema de empresas mixtas: Aguas de Saltillo –AGSAL- y Aguas de Ramos Arizpe –AGRA-; la primera empezó a operar el 1° de octubre del 2001, la segunda el 1° de enero de 2013. Cabe anotar que AGRA se remunicipalizó el 11 de abril de 2014.

El socio privado de estas empresas mixtas es la empresa española Aguas de Barcelona (que al ganar la licitación se hizo dueña de 49% de las acciones del sistema de Saltillo y del 22% del organismo de Ramos Arizpe a través de AGSAL).

En las publicaciones de los próximos dos meses de esta revista se profundizará en los procesos de creación y en la gestión de las empresas AGSAL y AGRA.

Actualmente está en marcha el proceso de privatización bajo el esquema de empresa mixta de las ciudades conurbadas de Veracruz y Medellín, en el estado de Veracruz.

3. CONCESIÓN DEL SISTEMA DE AGUA DE AGUASCALIENTES 

Uno de los principales motivos para privatizar el sistema de agua de Ccapama Cesta ciudad tuvo que ver con el endeudamiento que había contraído el municipio. En este marco se realizaron estudios que revelaron que la escasez de agua y la ineficiencia producían costos elevados en la extracción y suministro del agua, por lo que era necesario realizar el traspaso a quien pudiera cobrar el costo real del servicio “sin sufrir las consecuencias políticas de esta decisión”.

En 1993 el Ayuntamiento de Aguascalientes otorgó el contrato de concesión para operar los servicios de agua de la capital a la empresa Concesionaria de Agua de Aguascalientes, S.A. de C.V. (CAASA), conformada por Ingenieros Civiles Asociados (ICA), Banamex y la empresa francesa Compagnie Générale des Eaux. En dicho contrato se estableció que:

  • La empresa concesionaria se haría cargo de todos los gastos de mantenimiento y funcionamiento de la infraestructura; y del mejoramiento técnico, comercial y administrativo, para la prestación eficiente de los servicios.
  • Los trabajos de rehabilitación y ampliación serían cubiertos con la correspondiente fracción de las tarifas, así como con aportaciones de recursos federales, estatales y municipales. Las conexiones a la red debían ser realizadas por el concesionario, previo pago del usuario del presupuesto presentado.
  • Las tarifas se modificarían a solicitud del concesionario cuando hubiera: a) incrementos en los montos de inversión por rehabilitación o ampliación; b) un mayor alcance en cuanto a la prestación de los servicios; c) incrementos en los pagos al concedente, d) incumplimiento de las aportaciones federales, estatales o municipales; y e) cualquier otra eventualidad que diera lugar a un impacto negativo sobre los costos del concesionario.CAASA
  • Si el incremento tarifario no fuese aprobado y la empresa no contara con el capital suficiente para cumplir con las obras a su cargo, esa situación no liberaría al concesionario de la responsabilidad de realizar las obras y servicios motivo de la concesión, aunque su alcance se limitara.
  • El concesionario debía preparar y ejecutar los planes de ampliación y rehabilitación en los términos previstos en la concesión, y mantener un servicio permanente de localización y reparación de fugas en las líneas y redes de agua potable y de fallas en la red de alcantarillado.
  • La suspensión de los servicios por falta de pago de dos o más recibos se llevaría a cabo con previa notificación de quince días naturales de anticipación.
  • Los servicios prestados y la infraestructura a construir por la concesionaria estarían bajo la supervisión y evaluación del concedente. Además, éste tendría que vigilar, controlar y verificar los servicios prestados por el concesionario, y escuchar a los usuarios a través de comités de vigilancia.
  • El saneamiento quedó en manos del gobierno estatal y se administra a través del Instituto del Agua (INAGUA).

En general, las autoridades y técnicos ligados con la privatización del sistema de agua de Aguascalientes (ver, por ejemplo, Granados, 2014 y González, 2015) enfatizan las mejoras que ha tenido la empresa en aspectos técnicos y financieros, algunas de las cuales son innegables, entre ellas instalación de medidores, aumento de facturación y de cobranza, y reducción del consumo per cápita de agua (debido no sólo al aumento de tarifas, sino en gran medida al aumento del número de usuarios y a la disponibilidad limitada del recurso).

Sin embargo (Caldera, 2015a, Torregrosa et al, 2005 y PIGOO, 2015):

  • La propia CONAGUA ha señalado como una limitante de este convenio CONAGUAque la misma instancia concedente sea el órgano de supervisión y control de la prestación de los servicios. Incluso se ha difundido la recomendación institucional de no repetir esa misma característica en ningún convenio similar que se haga en el país.
  • El contrato de concesión favorece a la empresa concesionaria en muchos aspectos, y no contempla sanciones efectivas por incumplimientos al contrato y a la legislación existente.
  • CAASA ha incumplido muchas de responsabilidades de inversión y no ha encontrado autonomía financiera efectiva de recursos provenientes del sector púbico. Además, el gobierno municipal sigue siendo responsable de varios procesos, en los que se destinan recursos públicos directamente al sistema.
  • En 1995 se hizo una renegociación del Título de Concesión, que consideró que los tres órdenes de gobierno cooperarían con la empresa concesionaria para el pago de sus deudas. También se hicieron otras modificaciones sustanciales al título, que comprenden: a) nuevos mecanismos de alza de las tarifas favorables a la empresa; b) incremento del periodo de concesión a 30 años; c) anulación del compromiso de atender la reposición, sustitución y ampliación de la infraestructura hidrosanitaria por pérdida de vida útil, ocasionando con ello la obsolescencia de las redes y equipo; y d) anulación del requerimiento de potabilización completa del agua que se extrae.
  • Las fugas (100% – eficiencia física de distribución) en los últimos diez años han estado en el rango de 40-46% (46% en el 2013, último dato publicado por el PIGOO). Este dato es superior al promedio de 40%, publicado por CONAGUA para los OOs del país.

Algunos de los resultados de la auditoría practicada a la empresa en 2012 (Caldera, 2015b) son: a) 95% de los encuestados compra agua embotellada; b) 84% almacena continuamente agua en tinacos, aljibes, tambos, cubetas y otros depósitos; c) 46% ve afectadas sus rutinas cotidianas por la falta de agua; y d) el gasto promedio mensual que hacen los entrevistados en agua embotellada y pago de energía eléctrica de la bomba es de $331 pesos, según sus propias estimaciones.

  1. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

El número de septiembre de Agua y Ambiente se dedicará especialmente a este aspecto, después de exponer los casos de Saltillo y Ramos Arizpe- en los dos números siguientes.gotita a&a

Autor: Agua&Ambiente

agua&ambiente es una revista digital mensual y gratuita. Nuestra misión es publicar y difundir información acerca de agua, medio ambiente, cultura ecológica y otros temas relacionados.

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